Accessibilité aux plans d’eau – Cadre légal

Accessibilité aux plans d’eau – Cadre légal

CADRE LÉGAL DE L’ACCESSIBILITÉ À L’EAU

Mise en contexte

Partout au Québec, l’accès aux lacs et aux rivières est de plus en plus privatisé. D’ailleurs, plusieurs conflits à ce sujet ont été médiatisés au cours des dernières années. Pourtant, la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables [1] encourage l’accessibilité publique aux cours d’eau et le Code civil du Québec [2] affirme que tous ont droit d’y circuler. De plus en plus, la population régionale souhaite faire valoir ses droits d’accès au patrimoine naturel des Laurentides. Évidemment, une plus grande accessibilité peut inquiéter. Plus d’usagers peut augmenter la charge de pollution ainsi que la probabilité d’introduire des espèces exotiques envahissantes. Par contre, c’est en ayant la possibilité de profiter des plans d’eau que la population est sensibilisée à leur beauté et à leur fragilité.

La voix citoyenne

Plusieurs forums, lettres ouvertes et reportages récents comprennent des témoignages de citoyens s’indignant des frais exigés pour accéder à l’eau. Un grand nombre de débarcadères publics, gérés par des autorités municipales, exigent des frais élevés aux non-résidents pour la mise à l’eau, le lavage des bateaux et même parfois le stationnement. Selon un article de La Presse paru en 2016, un recours légal se prépare contre cette pratique [3]. L’auteur d’une lettre ouverte dans l’Information du Nord de Sainte-Agathe (juin 2015), affirme que même les canoteurs doivent payer pour mettre leur embarcation à l’eau, il qualifie les lacs des Laurentides de vraies  forteresses [4].

Des conflits d’usage

Il existe différents types de conflits d’usage pouvant englober les sphères économiques, sociales et environnementales. Les tarifs d’accès, le type d’embarcation utilisé et la variation du niveau d’eau entraînée par des barrages privés en sont des exemples. Dans les Laurentides, le bruit, les vagues et les conséquences environnementales liés aux activités motorisées sur les lacs sont au cœur des débats entre usagers; les « wakeboats » sont particulièrement visés [5]. Une étude expérimentale de l’UQAM faite sur deux lacs en Estrie a démontré que les vagues produites par ces bateaux ont un impact négatif sur le rivage [6].

La gestion municipale des accès, de la navigation et de l’usage des plans d’eau est délicate et complexe. Nous sommes très heureux d’avoir pu bénéficier de l’expertise du Centre québécois du droit de l’environnement (CQDE) pour la vérification de ce document et des précisions légales.

Exemple de démarches légales

Jusqu’à ce jour, toutes les tentatives entamées en cour par les municipalités pour légiférer quant à l’accès à l’eau et aux normes de navigation ont échouées. Le règlement de la Municipalité de Saint-Adolphe-d’Howard (2011) concernant l’accès, la protection des berges et la sécurité nautique, bien que d’abord accepté, a été renversé en appel [7]. Il en va de même pour la MRC de Bellechasse et de son règlement visant à la protection des lacs Beaumont et Saint-Charles. Il s’agit du cas le plus récent; le 23 septembre 2015, les conclusions de l’appel sont que les articles 8 et 9 (limitation sur la force des moteurs et interdiction des moteurs à combustion interne) du règlement 09-214 sont invalides, inapplicables et inopérables [8]. Bien que visant à protéger l’environnement, les autorités municipales ne peuvent légiférer en matière de navigation puisqu’il s’agit d’une compétence fédérale exclusive. À l’issue de cette démarche judiciaire, les parties se sont entendus sur un code d’éthique volontaire [9].

La seule façon de réglementer est de faire une demande à Transport Canada (voir section 1.2 –RRVUB-) en se référant au Guide des administrations locales sur les restrictions à la conduite des bateaux [11]. Cette démarche a été entamée par la municipalité de Nominingue pour le lac Sainte-Marie. La politique des usages des lacs de Nominingue présentait la santé de celui-ci comme fragile [11] et, depuis plusieurs années déjà, des conflits d’usages y régnaient . Suite au non-respect des consignes et du code d’éthique établis de façon concertée entre les parties, la municipalité s’est engagée dans le processus de réglementation officielle. Le Bureau régional de la sécurité nautique (BSN) a rendu sa recommandation environ quatre ans après le début des démarches. Le dossier est actuellement évalué par le bureau chef [12].

Le cadre légal officiel

1.      FÉDÉRAL

1.1  Loi sur la protection de la navigation [13]

Adoptée en 1985, elle encadre les ouvrages et les bouées permis ainsi que la sécurité en eaux navigables. La Loi sur la protection des eaux navigables [14] amène quelques détails supplémentaires. L’applicabilité des lois et règlements varie selon le statut des eaux (navigables ou non).   Il n’existe pas de définition scientifique du concept de navigabilité. Les critères permettant de qualifier les cours d’eau viennent des arrêts rendus par la Cour suprême et par le Conseil Privé [15]. Au Québec, il est possible de demander un avis au ministère de l’environnement, du développement durable et de la lutte contre les changements climatiques (MDDELCC).

1.2 Règlement sur les restrictions visant l’utilisation des bâtiments (RRVUB) 10

Découlant de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, ce règlement permet à tout ordre de gouvernement (administrations fédérales, provinciales, municipales et territoriales) de demander au gouvernement fédéral de restreindre l’utilisation de toute embarcation commerciale ou de plaisance, sur tous les plans d’eau du Canada, en vue de renforcer la sécurité, protéger l’environnement et assurer l’intérêt du public.

Figure 1 : Catégories de restrictions pouvant être recommandées par le BSN régional, tiré de Girard (2014)16.

Figure 1 : Catégories de restrictions pouvant être recommandées par le BSN régional, tiré de Girard (2014)16.

Une demande de restriction doit être faite au bureau de sécurité nautique (BSN) régional [16]. Comme vu dans l’exemple ci-dessus, ce processus est long. ll comporte de nombreuses étapes et doit être utilisé comme solution ultime. À l’issue cette démarche, le bureau régional recommandera ou non l’adoption d’un règlement au bureau chef de la sécurité nautique à Ottawa. La décision finale est prise par cette autorité.

1.3 La réserve des trois chaînes

Jusqu’au 17 décembre 1987, l’état conservait la propriété d’une lisière d’une largeur de 60 mètres en bordure des lacs et des rivières lors de toute vente ou concession de ses terres. Puisque le gouvernement était propriétaire des berges, elles étaient publiques [17]. La réserve ne s’applique pas aux ventes et baux effectués après cette date. Les anciennes réserves sont, depuis lors, cédées gratuitement au propriétaire du terrain adjacent [18]. Dans plusieurs cas de conflits d’usages liés à l’accès aux berges, la réserve des trois chaînes est toujours utilisée comme argument de droit de passage [19]. Il est vrai que certaines exceptions subsistent*, mais cela est plutôt rare, particulièrement pour des terres privées15. En cas de discorde, une vérification des documents légaux, dont les avis, les servitudes légales de passage et les documents de propriété est nécessaire.

* La réserve demeure si les terrains riverains sont la propriété d’autorités publiques et sont gérés par celle-ci. Pour les rivières à saumon et ouananiche mentionnées à l’annexe II de la Loi sur les terres du domaine public [20], la réserve (si elle était toujours active le 12 novembre 1987) a été transformée en droit de passage à pied d’une largeur de 10 mètres. Ces cas d’accès pour la pêche s’appliquent surtout au Saguenay-Lac-Saint-Jean et dans l’est du Québec.

2.      PROVINCIAL

2.1 Le Code Civil du Québec2

Le Code civil du Québec contient les lignes directrices régissant la vie de société, c’est-à-dire les rapports des citoyens entre eux et entre les personnes et les biens. Voici quelques articles importants du code en lien avec l’accessibilité à l’eau.

Article 913 : Certaines choses ne sont pas susceptibles d’appropriation ; leur usage, commun à tous, est régi par des lois d’intérêt général et, à certains égards, par le présent code. L’air et l’eau qui ne sont pas destinés à l’utilité publique sont toutefois susceptibles d’appropriation s’ils sont recueillis et mis en récipient.

La Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection se base sur cet article pour confirmer que l’eau est un bien commun qui appartient à tous les Québécoises et Québécois.

Article 919 : Le lit des lacs et des cours d’eau navigables et flottables est, jusqu’à la ligne des hautes eaux, la propriété de l’État. Il en est de même du lit des lacs et cours d’eau non navigables ni flottables bordant les terrains aliénés par l’État après le 9 février 1918 ; avant cette date, la propriété du fonds riverain emportait, dès l’aliénation, la propriété du lit des cours d’eau non navigables ni flottables. Dans tous les cas, la loi ou l’acte de concession peuvent disposer autrement.

Les plages formées par le retrait de l’eau en période d’étiage (zone entre la ligne des basses et des hautes eaux) appartiennent au lit du lac ou de la rivière. À condition d’y accéder légalement et dans la mesure où le lit du cours d’eau fait partie du domaine hydrique de l’État, elles sont accessibles au public. La ligne des hautes eaux doit être calculée par un arpenteur-géomètre pour être reconnue légalement [21]. Elle délimite, dans le cas discuté, le domaine public du domaine privé.

Si le lit du cours d’eau est privé, les plages le sont aussi. Dans ce cas, seul le propriétaire peut y circuler librement puisqu’elles lui appartiennent. Cela semble par contre peu commun, s’applique exclusivement à des cours d’eau non désignés comme navigables ou flottables et est effectif dans deux situations précises :

  • Le fond riverain a été aliéné sans exclusion avant le 1er juin 1884, c’est-à-dire avant l’application de la réserve des trois chaînes.

Étant propriétaire de la réserve des trois chaînes, l’État avait aussi la propriété du lit des cours d’eau. La dévolution de cette lisère, à partir de 1987, n’inclut pas le transfert de la propriété du lit des cours d’eau à l’acquéreur.

  • Le fonds riverain a été aliéné avant le 9 février 1918 (voir article 919 C.c.Q. ci-dessus) et l’État a spécifiquement concédé la propriété du lit du cours d’eau le bordant en renonçant à la réserve des trois chaînes.

Lorsqu’un propriétaire riverain a la propriété du lit d’un tel cours d’eau, il en est propriétaire jusqu’à la ligne médiane des eaux, à moins bien sûr que le lit soit entièrement situé sur le fonds (par exemple, terrains bordant les deux rives d’une rivière) [22]. En cas de conflit, la révision des documents légaux est nécessaire. Il est possible de demander conseil au MDDELCC quant au caractère de navigabilité ou au droit de propriété du lit d’un cours d’eau. Le Code civil du Québec détermine aussi le droit de propriété des alluvions et des parcelles de terrains affectées par l’érosion.

Article 920 : Toute personne peut circuler sur les cours d’eau et les lacs, à la condition de pouvoir y accéder légalement, de ne pas porter atteinte aux droits des propriétaires riverains, de ne pas prendre pied sur les berges et de respecter les conditions d’utilisation de l’eau.

2.1.1 Les droits des propriétaires riverains

Les propriétaires riverains peuvent prendre entente avec des non-riverains pour leur permettre l’accès à un cours d’eau par leurs terres. Il est légal de les faire payer7. Il est aussi en son droit de s’opposer à tout empiètement sur son bien et même d’en éloigner les intrus en employant la force [17 et 23].

Dans un cas de situation particulière mettant en danger les usagers du cours d’eau, aucun droit de refuge n’est explicitement prévu par la loi. Par contre, la Cour supérieure, dans Club nautique de Chandler c. Blais (10 mai 2004, REJB 2004-61797), reconnaît qu’en cas d’orage, il ne fait aucun doute que les personnes dont la vie peut être en péril peuvent temporairement se réfugier sur les berges et que tout propriétaire riverain sensé se doit d’être tolérant [24].

2.2 Politique nationale de l’eau [25]

Adoptée en 2002, cette politique a pour but d’assurer la protection et la gestion de l’eau dans une perspective de développement durable et de santé publique. À travers celle-ci, le gouvernement présente la volonté de favoriser la pêche récréative et le tourisme nautique.

2.3 Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables1

Adoptée en 2005, cette politique établie de nouvelles normes pour la protection et la gestion durable des milieux riverains, littoraux et inondables. Elle statue sur l’aménagement adéquat des rives et des accès aux plans d’eau. Cette politique encourage l’accessibilité publique aux cours d’eau et désapprouve les descentes à bateau privées.

2.4 Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection [26]

Adoptée en 2009, cette Loi prévoit que les ressources en eau (de surface et souterraine) sont le patrimoine commun de la nation québécoise. Elle se penche plus particulièrement sur les eaux de consommation. Cette Loi incite à la gestion par bassin versant ainsi qu’à la rédaction d’un plan directeur de l’eau.

3.      MUNICIPAL

3.1 Schéma d’aménagement et de développement (SAD)

En parallèle avec la Politique de la protection des rives, du littoral et des plaines inondables1, les Municipalités régionales de comté (MRC) gèrent l’aménagement de leur territoire. Elles ont, à travers ce schéma, le mandat d’identifier les zones à protéger pour des raisons environnementales ainsi que la sélection d’aires présentant un intérêt écologique [27]. La trame verte et bleue, adoptée entre autres par la Ville de Mirabel [28] et celle de Montréal à travers son Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD), encourage l’acquisition et la conservation de lisières naturelles notamment en bordure des cours d’eau. Certaines de ces aires seront aménagées à des fins récréotouristiques, ce qui contribuera à faciliter l’accessibilité publique à l’eau en zone urbaine.

3.2 Loi sur les compétences municipales

Adoptée en 2005, cette loi confère aux MRC le pouvoir de créer des règlements dans un but de protection de l’environnement, de sécurité et de salubrité [29]. En vertu des limites concernant la navigation de plaisance [30], les municipalités règlementent actuellement sur les débarcadères, le lavage des bateaux et les permis requis pour la mise à l’eau. En lien avec les politiques d’usages ou les codes d’éthiques établis, des panneaux d’affichages présentant des zones fragiles, des recommandations à la navigation et des bouées pour un parcours de ski nautiques peuvent être installés [31]. Les municipalités peuvent utiliser leurs terrains ou en acquérir pour aménager des accès publics aux cours d’eau. Par exemple, la Ville de Piedmont a inauguré à l’été 2016 un quai et une descente pour embarcations non-motorisées sur la rivière du Nord dans le cadre de son projet d’aménagement des anciennes carrières de sable [32] . Plus au nord, la Ville de Mont-Tremblant a, avec la collaboration d’AGIR pour la Diable, créé un parcours canotable périurbain sur la rivière du Diable[33].

RÉFÉRENCES

[1] Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC). 2016.  Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables. Consulté en ligne. http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/eau/rives/

[2] Gouvernement du Québec. 1991. Code civil du Québec CCQ-1991. Consulté en ligne. http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/showdoc/cs/CCQ-1991

[3] Péloquin T. 2016. Tarifs des rampes de mise à l’eau : les plaisanciers contre-attaquent. La Presse. Consulté en ligne. http://www.lapresse.ca/actualites/201606/25/01-4995466-tarifs-des-rampes-de-mise-a-leau-les-plaisanciers-contre-attaquent.php

[4] Lamontagne R. 2015. Les lacs sont en train de devenir de vraies forteresses ! L’information du Nord de Sainte-Agathe du 11 juin 2015. Consulté en ligne. http://www.linformationdunordsainteagathe.ca/opinion/tribune-libre/2015/6/11/les-lacs-sont-en-train-de-devenir-de-vraies-forteresses-.html

[5] Côté C. 2014. Wakeboats : la vague qui crée des remous. La Presse édition du 3 août 2014. Consulté en ligne. http://www.lapresse.ca/environnement/201408/02/01-4788761-wakeboats-la-vague-qui-cree-des-remous.php

[6] Mercier-Blais S. Prairie Y. 2014. Projet d’évaluation de l’impact des vagues créées par les bateaux de type wakeboat sur la rive des lacs Memphrémagog et Lovering. 41 p. Consulté en ligne. http://memphremagog.org/FCKeditor/ckfinder/userfiles/files/Centre_de_documents/FR/Rapport-Vagues-Wakeboard-2014.pdf

[7] Girard J-F. 2014. L’accès aux lacs et cours d’eau maelström juridique des rôles et responsabilités des « parties prenantes ». Powerpoint dans le cadre du 15e rendez-vous des OBV. 69 pages. Document à l’interne chez Abrinord. La présentation faite par Me Girard au forum national des lacs est similaire et est disponible au http://forumnationalsurleslacs.org/wp-content/uploads/MGirard.pdf

[8] Cour supérieure du Québec (chambre criminelle). 2015. Audience du 22 juin 2015 ; Sans titre, numéro de référence 300-36-000002-145. 33 pages. Consulté en ligne. http://www.saint-charles.ca/documents/15-09-23__R%C3%A9nald_Marcoux_c._La_Municipalit%C3%A9_Saint-Charles-de-Bellechasse_30036000002145.pdf

[9] Gonthier S. 2015. Le lac Borromée et les bateaux. Au fil de La Boyer vol. 9 no. 29. Pages 16 à 18. Consulté en ligne. Http://www.laboyer.com/Archives2015/BoyerNov2015.pdf

[10] Transport Canada. 2014. Guide des administrations locales sur les restrictions à la conduite des bateaux. Consulté en ligne. https://www.tc.gc.ca/media/documents/securitemaritime/GUIDE_DES_ADMINISTRATIONS_LOCALES_2014_-_FRANCAIS_-_ACCESSIBLE_PDF.pdf

[11] Conseil Régional de l’Environnement (CRE) des Laurentides. 2013. Politique des usages des lacs de Nominingue. Programme de soutien technique des lacs de Bleu Laurentides. 130 p. Consulté en ligne. http://www.municipalitenominingue.qc.ca/fra/wp-content/uploads/2014/07/Politique-des-usages-des-lacs-de-Nominingue-2013.pdf

[12] Richard Lasnier, Directeur de l’urbanisme à la municipalité Nominingue. 23 juin 2016. Communication personnelle.

[13] Gouvernement du Canada. Loi sur la protection de la navigation L.R.C. (1985), ch. N-22. Mises à jours du 6 juin 2016. Consulté en ligne. http://lois.justice.gc.ca/fra/lois/N-22/TexteComplet.html La liste des cours d’eaux navigables du Canada est disponible dans ce document.

[14] Gouvernement du Canada. Loi sur la protection des eaux navigables. Mises à jours du 31 mars 2014. Consulté en ligne. https://www.tc.gc.ca/fra/programmes-675.html

[15] Cour supérieure. 2014. Ayers ltée c. Québec (Procureur général) 2014 QCCS 1108JD2695 Jugement consulté en ligne. http://citoyens.soquij.qc.ca/php/decision.php?ID=8DA521B35FCC63721B4A5EFE49475925

[16] Girard I. 2014. Règlement sur les restrictions visant l’utilisation des bâtiments. Présentation powerpoint dans le cadre du forum national sur les lacs (CRE Laurentides). 19 pages.  Consulté en ligne. http://forumnationalsurleslacs.org/wp-content/uploads/IGirard.pdf

[17] Doan M. Lemay JR. 2013. L’accès à l’eau au Québec – contexte légal, Université du Québec à Montréal. 38 p. Consulté en ligne.  http://www.agirpourladiable.org/liens/Acces_eau_recherche_VF.pdf

[18] MRC Lac Saint-Jean Est. 1995. Guide pour les notaires ayant une transaction avec le ministère des ressources naturelles. 134 pages. Consulté en ligne. http://www.mrclacsaintjeanest.qc.ca/media/cms/doccenters_mod/7/guide_notaire.pdf

[19] Chambre des notaires du Québec. 2016. Forum.  http://www.cnq.org/fr/resultat-recherche.html?motscles=trois+cha%C3%AEnes

[20] Gouvernement du Québec. 1999. Loi sur les terres du domaine public. Consulté en ligne. http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/ShowDoc/cs/T-8.1

[21] MDDELCC. 2003. Gestion du domaine hydrique de l’état. Consulté en ligne. http://www.cehq.gouv.qc.ca/domaine-hydrique/gestion/cadre_2-2.htm

[22] Lafond P-C. Précis de droit des biens, Montréal, Éditions Thémis, 1999, p. 1016.

[23] Bernier E. 2010. Les chroniques de droit criminel. L’article 41 du Code criminel / les quatre critères cumulatifs essentiels de ce qui qualifie une intrusion et ce qu’est le voie de fait par intrus. Banque de jurisprudence et de doctrine en droit criminel. Consulté en ligne. http://www.leschroniquesdedroitcriminel.com/search/label/Code%20criminel%20-%20Article%2041

[24] Club nautique de Chandler c. Blais, [2004] J.Q. no 5403, par. 59.

[25] MDDELCC. 2002. Politique nationale de l’eau : faits saillants. Consulté en ligne. http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/eau/politique/

[26] MDDELCC. 2016.  Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection. Consulté en ligne. http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/EAU/protection/index.htm

[27] Ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire du Québec (MAMOT). 2010. Schéma d’aménagement et de développement – Outils de planification. Consulté en ligne. http://www.mamrot.gouv.qc.ca/amenagement-du-territoire/guide-la-prise-de-decision-en-urbanisme/planification/schema-damenagement-et-de-developpement/

[28] Ville de Mirabel. 2015. Schéma d’aménagement et de développement révisé de la ville de Mirabel. 209 pages. Consulté en ligne. http://www.ville.mirabel.qc.ca/upload/documents/1-Volume-1-Schema.pdf

[29] Assemblée nationale. 2005. Loi sur les compétences municipales. 13 p. Consulté en ligne. http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=5&file=2005C6F.PDF

[30] MAMOT. 2010. Limites concernant la navigation de plaisance – Outils de protection de l’environnement. Consulté en ligne. http://www.mamrot.gouv.qc.ca/amenagement-du-territoire/guide-la-prise-de-decision-en-urbanisme/protection-de-lenvironnement/limites-concernant-la-navigation-de-plaisance/

[31] Conseil régional de l’environnement des Laurentides. 2013. L’atlas des lacs des Laurentides. Site internet interactif. http://www.crelaurentides.org/dossiers/eau-lacs/atlasdeslacs?view=adl

[32] Ville de Piedmont. 18 juillet 2016. Communication personnelle.

[33] Pour plus de détails consultez : http://reperteau.info/bonnespratiques/details/120  et

http://www.agirpourladiable.org/liens/Rapport%20annuel%202014_%20VF.pdf sous halte au pont Prud’homme